随着中国经济体制的转变，中国农产品流通体制也经历了由管制到放开的渐进式改革，目前已形成了多种经济成分、多种经营方式共存，以农产品批发市场为中心，集贸市场、生鲜超市和社区菜店为零售终端的功能互补、城乡互通的农产品流通格局。农产品批发市场作为中国农产品流通的主渠道，担负着全国约73%的农产品集散重任，是农产品流通市场体系中的重要组成部分，在农产品大规模集散，保障全国农产品供应中发挥了重要的作用。随着中国经济社会与城市化进程的快速发展，农产品批发市场在保障食品安全、稳定农产品价格、协调城乡发展以及突发事件应急调控等方面又面临了新的挑战。以目前多数市场处于单一的租赁业态以及集散功能的状态，将难以满足经济社会发展的新要求。本文结合国内已有研究，立足本国国情，尝试探析中国农产品批发市场的公益化发展思路。
一、中国农产品批发市场加强公益性改革的必要性
（一）经济社会发展赋予中国农产品批发市场的公益性职能
随着中国经济社会与城市化进程的快速发展，农产品批发市场逐渐承担了很多新的职能，这些职能惠及了大多数或全体成员，具备公益性特征。
1. 监管上市农产品质量安全
随着经济社会发展，消费者对于食品的要求已经逐渐从“数量型”转向“质量型”。消费者购买农产品时，对口感、外观以及食用安全性等质量指标更加关注。据商务部《2008年流通领域食品安全调查报告》显示，消费者高度关注食品安全，城市消费者关注度高达95.8%，农村消费者关注度比上年增加8.4个百分点，达94.5%，与城市消费者几乎持平。卫生质量已成为消费者关注的第一因素，城市和农村消费者关注率分别为76.5%和67.9%[6]。农产品批发市场是中国农产品流通的主渠道，2006年出台的《中华人民共和国农产品质量安全法》，明确规定了批发市场对上市农产品质量安全的监管责任，即“农产品批发市场应当设立或者委托农产品质量安全检测机构，对进场销售的农产品质量安全状况进行抽查检测；发现不符合农产品质量安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向农业行政主管部门报告”。
图1 城市消费者和农村消费者对食品安全的关注比例
资料来源：商务部，《2008年流通领域食品安全调查报告》，商务部市场运行司网站，2008
2. 培育农产品经纪人
在中国农业小规模分散经营背景下，农业生产与市场需求之间的有效对接，是农民迫切需要解决的问题。解决农产品流通问题，需要规范经纪人队伍。据中国农产品流通经纪人协会统计，目前全国已有农产品经纪人600多万人，加上季节性的从业者则高达1000多万人。作为农产品批发市场的交易主体，农产品经纪人的管理、规范需要农产品批发市场的介入和引导。从目前的情况看，涉及经纪人的问题主要体现如下：在市场信息不对称的环境下，经纪人对农民压价，造成农民卖难、产品优质不优价；经纪人规模普遍较小，个体经营组织在进行农产品购销和运输的过程中无法形成规模效应，导致农产品的单位流通成本增加。对于批发市场来说，有必要提高供求信息对称度、培育大型经纪人，提高农产品场内流通效率。
3. 维护城市环境
位于销地的农产品批发市场为城市居民提供了重要的食品物资保障，确保了城市正常运行。随着城市的扩张，很多批发市场所在位置划入了城市的主城区，对周边环境产生噪声污染及固体废弃物污染，同时加大了城市交通压力。尽管近年来在政府相关政策作用下，农产品批发市场在交易场地、管理制度、配套设施上有所改善，但总体来看，批发市场在环境卫生及废弃物处理方面仍然需要改进。
4. 传输供求信息和突发事件应急保障
由于国家财力有限，中国农产品批发市场在发展初期采取了“谁投资、谁管理、谁受益”的行业政策，并且一直延续至今。如今，随着政府职能的转变以及社会要求的多样化，农产品批发市场行业承担了更多的社会公益性职能，如为政府提供完整、真实的价格信息，指导生产、调节供求；为各种突发事件组织货源，提供农产品应急保障等。农产品批发市场的功能随着政府角色的转变而拓展延伸。
（二）现有政策存在的问题
政府有关部门已经到注意到以上这些新情况，并在着力实施一些改进措施。目前，政府针对农产品批发市场沿用的改革思路是“升级改造”，有关部门先后制定和实施了“标准化市场建设”、“双百工程”、“升级拓展5520工程”、“万村千乡市场工程”、“三绿工程”、“农产品批发市场国债项目”等政策，促进农产品批发市场交易环境的改善以及部分功能的拓展。这些政策在一定时期内对规范市场管理以及升级市场的硬件设施方面起到了良好的导向作用，但是由于市场本身的投资运营特点以及市场发展中新情况、新问题的出现，政府“改造”性思路仍需进一步拓展。
1.市场检验检测功能难以有效发挥
对进场产品进行抽样检测是农产品批发市场食品安全监管的重要环节。据商务部《2008年流通领域食品安全调查报告》显示，以自检为主的农产品批发市场比例为64.7%。但是，调查发现，批发市场对进场农产品抽样检测效果并不明显。以北京为例，北京市8家大型农产品批发市场尽管都配有食品安全检测室，但并无统一标准；深入调查发现各市场存在共同问题，即检测人员配备不足，一般在2—5人；市场检测室多数设备利用率不高，有些甚至处于闲置状态，只有蔬菜农药残留检测和快速检测等设备利用率较高。分析原因，发现批发市场一方面出于自身经济效益考虑，通过减人员、少抽检，降低检测成本；另一方面，市场从与经销商的利益关联度考虑也不愿意抽检，因为一旦抽检出问题产品，上报主管部门，很可能导致销售问题产品的经销商自动退市。两方面原因导致检验检测中心建成后无法达到预期效果。
市场价格监管功能不完善
价格监管功能是农产品批发市场应具备的重要功能之一，在日本、法国等发达国家，农产品批发市场的价格监管功能已经被写入相关法律，其最终目的是为了保障农产品价格平稳和供应安全。在中国，由于农产品批发市场的主办和运营主要由社会承担，一般来说，民营企业将农产品批发市场作为租赁业态来经营，因此市场较少承担价格监管功能，相反很多市场借助摊位出租的定价优势，巧设各种名目的摊位租赁费，增加了经销商的经营成本，进而提高了农产品流通成本，因此广大消费者不但享受不到价格监管的外部正效应，而且还要承担较高的农产品价格。
3.市场信息反馈机制不健全
目前，农产品批发市场信息反馈的全面性、及时性与真实性仍显不足。全国利用农产品批发市场平台进行信息采集的权威机构主要是农业部门，农业部从2000年开始每天定期发布全国农产品批发价格指数，并且对价格指数进行了品种细分，但发布机构没有公布上报市场的名称，没有分地区进行价格指数的统计，对于地区之间调剂农产品余缺缺乏指导；同时全国尚无一家机构能够搜集到批发市场的真实交易量，主要由于数据上报非强制，批发市场基于利润最大化考虑，一般不愿意提供量的信息，因为真实上报交易量会增加市场的税费负担，减少企业利润。
4.市场改善环境的动力不足
尽管，国家各部门相继出台农产品批发市场环境卫生相关标准以及相关的行政法规，但是批发市场作为理性经济人，从利益最大化出发，对于增加企业运行成本的措施，市场尽量规避。环境卫生条件的改善与维持需要大量的资金和人员投入，会增加市场的管理成本，市场短期利益受损，因此市场缺乏改善环境的动力。
农产品批发市场公益性职能的重要性与目前政策效果的乏力要求我们寻找另一种改革思路。
二、中国农产品批发市场公益化发展方向的选择
（一）“政策软肋”的公共经济学解释
以上问题显现的政策乏力归根结底在于农产品检测、价格监管、信息反馈、环境污染治理等具有公共物品特征，当公共物品由私人来提供时，私人的边际收益小于社会边际收益，在这种情况下，个体的最优决策低于社会最优水平，私人的供给是不足的，社会没有达到社会边际成本等于社会边际收益的帕累托最优点。对于食品安全检测设施、信息反馈系统等具有正的外部性的公共物品，政府采取的干预方式是补贴，然而如果政府的补贴难以保证私人提供公共物品而产生的成本时，私人则会停止公共物品的供给。尽管中国政府各部门结合自身的职能，从不同领域对农产品批发市场进行政策指导，并给予一定的资金支持，但是资金有限，分配向几百家市场，仅仅是一次性部分补贴公共物品的建设费用，而无法给予公共物品日常运转的资金，因此诸如农产品检测、价格监管、信息反馈、环境污染治理等具有公益性质的物品很难有效供给。
（二）结论与政策建议
结合中国农产品批发市场面临的新情况以及现有政策存在的局限性，本文得出如下结论：公益性农产品批发市场既能满足常规性市场功能，又能完善市场的公益性职能，提供食品安全检测、价格监管、信息反馈、政府应急保障等公共物品，应该成为中国农产品批发市场的发展方向。
以下分发展计划、发展模式、功能实现三方面阐述政策建议。
1. 选择经济发展较快城市作为建设试点，建立现代化运营的公益性市场，逐渐替代现有交易量较小、有效需求不足的市场；采取科学管理与优惠服务吸引行业优质资源向新建市场集中，树立公益性市场的龙头地位，带动其他市场逐渐实现规范化、现代化运营。通过不断总结问题，完善公益性农产品批发市场的发展模式，在全国渐进式推广。
2. 对于新建公益性市场，以中央和地方政府投资为主导，适当引入社会资本，建设具有现代企业制度的公营农产品批发市场。对市场的管理与交易主体、交易方式与技术设施、公益性市场功能与行政资源进行科学规划与合理安排。建议政府授权具有法人资格的专业市场管理机构对市场进行管理。市场内严禁零售，交易主体限于进行批发交易的商户。资金采取第三方统一结算，在农产品规格化、标准化实现之前仍沿用对手交易方式。市场设施设备的配置与市场目标功能逐项对应。
3. 公益性市场具备的目标功能包括产品集散、价格形成等常规功能以及食品安全检测、价格监管、信息反馈、突发事件应急保障等公益性职能。公益性职能具体包含以下几点：通过建立具有行政职能的食品检验检测体系（以场内为点向上下游延伸），实行严格的农产品准入制度，实现场内农产品无质量安全问题；制定价格监管系统，通过价格信息和价格监督管理对农产品价格等信息进行实时监控，为政府和生产者及时提供价格波动情报，指导生产，确保农产品价格稳定及供应安全；提供食品应急保障，政府可以随时通过市场储备、调运等手段应对突发事件；创新市场交易体制，逐步改进交易方式，提高场内农产品流通效率；培育大型经销商，提高生产和流通环节组织化程度，以达到降低流通成本的目的；对市场内的道路场地设施进行科学规划，引入先进的管理方法，依照循环经济理念建设节能环保型市场。
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